Il collegio consultivo tecnico dopo il Correttivo: sistema delle fonti, mappa delle modifiche e qualificazione dell'istituto

Una disciplina distribuita su più fonti

La disciplina del collegio consultivo tecnico (CCT) non si esaurisce negli artt. 215-219 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Essa risulta dalla combinazione di disposizioni del Codice, di un allegato che contiene la parte più consistente delle regole procedimentali, di norme di raccordo inserite nella disciplina dell'esecuzione e di rinvii a fonti esterne al Codice.¹

Occorre chiarirlo sin dall'inizio, perché la maggior parte dei problemi applicativi deriva dal coordinamento tra queste fonti, non dall'interpretazione della singola disposizione. Il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (Correttivo) ha inciso su alcune di esse e non su altre, con effetti che emergono solo se si confrontano i testi.²

Il sistema delle fonti vigente

Il quadro attuale può essere sintetizzato come segue.

Quanto alle Linee guida del 2022, la loro sopravvivenza è circoscritta. L'art. 1, comma 6, dell'Allegato V.2 prevede che, nelle more dell'adozione del nuovo decreto, continuino ad applicarsi «per la parte relativa alla determinazione dei compensi» le Linee guida approvate con D.M. 17 gennaio 2022, n. 12.^{1, 7} Tutte le altre parti di quel documento, adottato in attuazione dell'art. 6 del d.l. n. 76/2020 e del d.lgs. n. 50/2016, non costituiscono più fonte vigente, e possono essere utilizzate solo come indicazione di prassi.

Le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 209/2024

Il Correttivo ha operato con interventi puntuali sul Codice e con la sostituzione dell'Allegato. La mappa delle disposizioni modificate, ricostruita sui testi pubblicati, è la seguente.

Tre constatazioni, di natura testuale, meritano di essere messe in evidenza.

In primo luogo, l'art. 63 non incide sui commi 3 e 4 dell'art. 216. Il comma 4 disciplina la sospensione imposta da gravi ragioni di ordine tecnico e rinvia all'art. 217 per l'efficacia di lodo contrattuale della pronuncia; il nuovo comma 1 dell'art. 217 esclude invece la possibilità del lodo in alcune ipotesi che riguardano la sospensione e la prosecuzione dei lavori. La mancata revisione del comma 4 genera un difetto di coordinamento, aggravato dal fatto che il Correttivo ha soppresso anche il periodo dell'art. 217, comma 1, che nel testo previgente ammetteva la sostituzione del parere con una determinazione avente natura di lodo per la sospensione imposta da gravi ragioni tecniche; il difetto è esaminato in un contributo specifico.

In secondo luogo, la formulazione originaria dell'art. 216 è stata sostanzialmente riscritta. Nella versione anteriore al Correttivo il parere obbligatorio era previsto per i casi di sospensione, volontaria o coattiva, dell'esecuzione di lavori sopra soglia e per i contratti di servizi e forniture dell'art. 121, comma 11, secondo periodo. Il testo vigente lo estende a riserve, varianti e ogni altra disputa tecnica o controversia, e lo richiede anche per la risoluzione.⁹

In terzo luogo, il Correttivo ha mutato il rango della fonte che disciplina il procedimento. L'art. 72 del d.lgs. n. 209/2024 ha inserito nel Codice l'art. 226-bis, il cui comma 2, lett. nn), consente di abrogare e sostituire l'Allegato V.2 con regolamento adottato ai sensi dell'art. 17, comma 3, della l. n. 400/1988, mediante decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici.¹⁶ Le regole su composizione, nomina, requisiti, termini e procedimento sono dunque modificabili con fonte secondaria, senza un nuovo intervento legislativo. La stessa norma ha un riflesso sistematico: le disposizioni dell'Allegato sono, per questo profilo, nella disponibilità del Ministero, e ogni valutazione sulla loro stabilità deve tenerne conto. Il medesimo art. 72, alla lett. ll), sopprime l'ultimo periodo dell'art. 215, comma 1, che nel testo previgente prevedeva, «in sede di prima applicazione del codice», l'abrogazione dell'Allegato V.2 alla data di entrata in vigore di un corrispondente regolamento ministeriale destinato a sostituirlo integralmente: la clausola transitoria una tantum è stata sostituita dal meccanismo generale dell'art. 226-bis.¹⁷

La sequenza normativa: dall'istituto sperimentale alla messa a regime

L'ANAC ricostruisce la genesi dell'istituto nei seguenti termini: introdotto dall'art. 207 del d.lgs. n. 50/2016, il CCT fu cancellato dal decreto correttivo del 2017 e reintrodotto a titolo temporaneo dall'art. 1, commi 11-14, del d.l. n. 32/2019.¹⁰ Questi commi sono stati abrogati dall'art. 6, comma 9, del d.l. n. 76/2020.⁶

L'art. 6 del d.l. n. 76/2020 aveva reso obbligatoria, fino al 30 giugno 2023, la costituzione del CCT per i lavori di importo pari o superiore alle soglie dell'art. 35 del d.lgs. n. 50/2016. Nel testo erano già presenti molti elementi poi trasfusi nell'Allegato V.2: la composizione da tre o cinque membri, la scelta del presidente da parte dei componenti di parte, la designazione sostitutiva da parte del Ministero o degli enti territoriali, il termine di quindici giorni per le determinazioni, il divieto di consulenza tecnica d'ufficio, i limiti di incarichi.⁶ Le determinazioni avevano natura di lodo contrattuale salvo diversa e motivata volontà scritta delle parti.

Le modifiche del 2021 (d.l. n. 77/2021, art. 51) hanno introdotto le Linee guida e l'Osservatorio; l'art. 6-quater del d.l. n. 152/2021 ha introdotto il comma 7-bis sui compensi.⁷ Il D.M. n. 12/2022 ha adottato le Linee guida; per gli interventi finanziati con risorse PNRR e PNC l'art. 6 è rimasto applicabile, ai sensi dell'art. 14, comma 4, del d.l. n. 13/2023, come modificato dal d.l. n. 215/2023, fino al 30 giugno 2024, salvo termine più lungo.⁶ Le eventuali proroghe successive non risultano dalle fonti esaminate.

Il d.lgs. n. 36/2023 ha poi messo a regime l'istituto. La versione originaria dell'art. 215 imponeva il CCT sia per i lavori sopra soglia europea sia per servizi e forniture di importo pari o superiore a un milione di euro; il Correttivo ha eliminato quest'ultima previsione.^{9, 10}

La qualificazione dell'istituto

La funzione

Il Codice non definisce la natura del CCT. L'art. 215, comma 1, ne indica la funzione: prevenire le controversie o consentire la rapida risoluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell'esecuzione dei contratti. Il collegio deve essere formato secondo le modalità dell'Allegato V.2, «in modo da garantire l'indipendenza di giudizio e valutazione».¹

L'inciso sull'indipendenza, aggiunto dall'art. 62 del Correttivo, ha una portata più ampia di una formula di stile. Esso orienta l'interpretazione delle regole sulla scelta dei componenti, sulle incompatibilità e sulla designazione sostitutiva del presidente. Ne è conferma la collocazione sistematica: il richiamo è introdotto nella norma che definisce la funzione dell'organo, e non in quella sulle sue modalità di costituzione.

Il lodo contrattuale

Il collegio «esprime pareri o adotta determinazioni eventualmente aventi valore di lodo contrattuale ai sensi dell'articolo 808-ter del codice di procedura civile».¹ Il lodo contrattuale è la determinazione con cui gli arbitri definiscono la controversia in deroga all'art. 824-bis c.p.c.; è annullabile solo per i vizi tassativamente indicati dall'art. 808-ter, secondo comma, e ad esso non si applica l'art. 825 c.p.c.¹¹

Ne deriva una conseguenza sistematica. Quando la pronuncia ha valore di lodo contrattuale, essa non è un atto dell'amministrazione e non è una pronuncia giurisdizionale: è una determinazione negoziale, riconducibile alla volontà delle parti. Questa qualificazione è alla base degli orientamenti giurisprudenziali sul riparto di giurisdizione, di cui si dirà al paragrafo successivo.

Gli orientamenti giurisprudenziali

La giurisprudenza amministrativa più recente distingue il CCT obbligatorio dal CCT facoltativo costituito in esecuzione.

Nel primo caso, secondo la massima di T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 20 giugno 2022, n. 1638, richiamata da T.A.R. Calabria, sez. I, 11 novembre 2024, n. 1582, la costituzione obbligatoria esprime un potere autoritativo vincolato, volto a soddisfare l'interesse pubblico alla rapida risoluzione delle controversie in fase esecutiva; il rifiuto di costituire il collegio ricade pertanto nella giurisdizione del giudice amministrativo.¹²

Nel secondo caso, T.A.R. Veneto, sez. I, 5 novembre 2025, n. 1999, e Cons. Stato, sez. V, 8 giugno 2026, n. 4595, secondo le sintesi disponibili, qualificano l'accordo istitutivo come negozio paritetico di diritto privato, ricondotto all'autonomia contrattuale e non all'art. 11 della l. n. 241/1990, e inquadrano il rapporto con i componenti nello schema del mandato; di conseguenza sia l'accordo sia le determinazioni con efficacia di lodo irrituale rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.¹³ La sentenza distingue inoltre il CCT dell'esecuzione dal CCT ante operam dell'art. 218, che opera nella fase pubblicistica della gara.

Il collegio oggetto della pronuncia del Consiglio di Stato era stato costituito prima della modifica dell'art. 215 introdotta dal Correttivo; ne discende l'esigenza di verificare, per i collegi successivi, se l'impianto argomentativo resti integralmente applicabile.¹³

Una natura composita

La combinazione di questi elementi suggerisce una qualificazione composita. L'istituto ha fonte legale e, nel suo modello obbligatorio, una costituzione imposta dalla legge alla parte pubblica. Opera però in un rapporto contrattuale e produce effetti che il Codice riconduce alla volontà delle parti. Il lodo contrattuale ne costituisce il punto di giunzione: strumento di autonomia privata attivato, in alcuni casi, da una presunzione legale.^{1, 14}

Questa conclusione non è priva di conseguenze. Essa impone di tenere distinti tre piani: l'obbligo di costituire il collegio (rapporto tra amministrazione e ordinamento), la formazione del collegio (rapporto tra le parti e i componenti) e l'efficacia delle pronunce (rapporto tra le parti del contratto). Ciascun piano ha regole e rimedi propri.

Gli effetti delle pronunce: l'art. 215, comma 3

L'art. 215, comma 3, contiene due proposizioni distinte. La prima dispone che l'inosservanza dei pareri o delle determinazioni è valutata ai fini della responsabilità del soggetto agente per danno erariale e costituisce, salvo prova contraria, grave inadempimento degli obblighi contrattuali. La seconda dispone che l'osservanza delle determinazioni è causa di esclusione della responsabilità per danno erariale, salva l'ipotesi di condotta dolosa.¹

La lettera della norma è asimmetrica. L'inosservanza rileva sia per i pareri sia per le determinazioni. L'effetto esimente dell'osservanza è invece riferito alle sole determinazioni. Ne discende che l'osservanza di un parere, pur obbligatoriamente acquisito, non è assistita dalla stessa esclusione di responsabilità, mentre l'inosservanza espone comunque alla valutazione prevista dalla prima proposizione. L'interpretazione estensiva dell'effetto esimente al parere richiederebbe un'argomentazione specifica, che il testo non offre.

L'art. 217, comma 2, conferma la portata generale dell'art. 215, comma 3: se le parti escludono il lodo, la determinazione, anche facoltativa, produce comunque gli effetti del comma 3.¹⁵

I tre modelli di collegio

Il sistema vigente distingue tre modelli, che si differenziano per presupposto, iniziativa e regole di formazione.

Conclusioni

Il Correttivo ha rafforzato l'impianto del CCT sotto il profilo della delimitazione dell'obbligo e della chiarezza delle pronunce, ma ha lasciato aperti difetti di coordinamento che investono, in particolare, il rapporto tra l'art. 216, comma 4, e l'art. 217, comma 1, e la sopravvivenza di parti delle Linee guida del 2022.

Sul piano metodologico, l'applicazione corretta della disciplina richiede di verificare, per ciascun collegio, quattro elementi: la data di indizione della procedura e di costituzione del collegio, il modello di CCT applicabile, il contenuto del verbale di insediamento e la natura delle pronunce richieste. Da questi elementi dipendono il regime transitorio, il giudice competente e la qualificazione degli effetti.

I successivi contributi approfondiscono, nell'ordine, l'ambito di applicazione e il regime transitorio, la formazione del collegio, i requisiti dei componenti, il sistema delle pronunce e il riparto di giurisdizione. La disciplina dei compensi è oggetto di un autonomo approfondimento sul portale.