Il collegio consultivo tecnico ante operam (art. 218): funzione, formazione e tutela

Un istituto distinto dal CCT dell'esecuzione

L'art. 218 del Codice dispone che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, tramite il RUP, possono costituire, secondo le modalità dell'Allegato V.2, un collegio consultivo tecnico formato da tre componenti, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente all'esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell'invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione.¹

La norma non è stata modificata dal Correttivo.² Il CCT ante operam si distingue per presupposto, soggetto legittimato, funzione e regime giuridico dal collegio che opera nella fase esecutiva. Il presupposto è la fase della procedura, e non l'importo. Il soggetto legittimato è la stazione appaltante o l'ente concedente, tramite il RUP, e non le parti del contratto. La funzione è consultiva a favore della stazione appaltante. Il regime è quello della fase pubblicistica.

L'ambito di operatività

Le questioni che possono essere sottoposte al collegio sono definite in modo ampio: «problemi tecnici o giuridici di ogni natura». La norma ne indica tre categorie esemplificative: le determinazioni delle caratteristiche delle opere; le clausole e condizioni del bando o dell'invito; la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione.¹

Due osservazioni.

La norma non pone limiti di importo né di tipologia contrattuale. A differenza dell'art. 215, il cui obbligo è ancorato ai lavori sopra soglia, l'art. 218 parla di «contratto». Le Linee guida del 2022 la riferivano a lavori di qualsiasi importo (punto 1.3.2, lett. b), ma erano adottate in attuazione dell'art. 6, comma 5, del d.l. n. 76/2020, ed erano riferite ai lavori.³ Il testo vigente non richiama l'oggetto dell'appalto, e l'estensione a servizi e forniture non è esclusa dalla lettera, anche se la composizione del collegio e il richiamo al bando suggeriscono un'applicazione prevalente alle procedure per lavori.

Il rischio di interferenza con le competenze della stazione appaltante. La verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione è, nell'ordinamento, attività rimessa al RUP, alla commissione giudicatrice e agli organi della stazione appaltante, con proprie responsabilità. Il CCT ante operam si colloca su un piano consultivo, e non può sostituirsi a quegli organi. La valutazione del collegio non vincola il RUP (Linee guida 2022, punto 5.3.1, non più vigenti)³ ma l'art. 215, comma 3, riferito al CCT in generale, collega a pareri e determinazioni effetti di responsabilità. Il punto è esaminato nel paragrafo «Gli effetti delle pronunce».

La formazione del collegio

L'art. 7, comma 1, dell'Allegato V.2 dispone che il collegio dell'art. 218 sia formato da tre componenti. Due componenti sono nominati dalla stazione appaltante e il terzo è nominato, per le opere di interesse nazionale, dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e, per le opere di interesse locale, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di Bolzano o dalle città metropolitane.⁴

La composizione è diversa da quella del collegio dell'esecuzione. Nel modello ante operam non vi è un componente di nomina dell'operatore economico, che non è parte del contratto e, nella fase di gara, è concorrente. La composizione riflette il carattere di assistenza alla stazione appaltante, ma garantisce un elemento di terzietà attraverso il terzo componente nominato da un'autorità diversa.

Il medesimo comma 1 precisa che, ferma l'eventuale necessità di sostituzione di uno dei componenti designati dalla stazione appaltante con uno di nomina privata, le funzioni di componente del collegio nominato ai sensi dell'art. 218 non sono incompatibili con quelle di componente del collegio nominato ai sensi dell'art. 1.⁴ Ne deriva che il medesimo soggetto può far parte del collegio ante operam e di quello dell'esecuzione, e che un componente designato dalla stazione appaltante nella prima fase può essere sostituito, nella seconda, con un componente di nomina dell'operatore economico.

Il Ministero ha istituito, con decreto direttoriale n. 1317 del 22 giugno 2026, un Elenco dei soggetti disponibili ad assumere l'incarico di componente o di presidente nei casi in cui la designazione o la nomina spettino al Ministero. Secondo la notizia diffusa da ANCE, l'Elenco può essere utilizzato anche per la costituzione facoltativa dei collegi dell'art. 218.⁵

Il passaggio alla fase esecutiva

Il Codice non regola il passaggio dal collegio ante operam al collegio dell'esecuzione. L'art. 7, comma 1, si limita a dichiarare non incompatibili le due funzioni e a prevedere l'eventuale sostituzione dei componenti designati dalla stazione appaltante.⁴

Le Linee guida del 2022 prevedevano che, se si procedeva alla costituzione del collegio anche per la fase di esecuzione, era necessario un accordo con l'aggiudicatario, che doveva comunicare se intendeva sostituire o confermare, in tutto o in parte, i nominativi dei componenti prescelti dalla stazione appaltante, entro dieci giorni dall'avvio dell'esecuzione (punto 1.4.1).³ La soluzione è coerente con il termine di dieci giorni dell'art. 3, comma 1, dell'Allegato V.2 per la costituzione del collegio dell'esecuzione.⁴ Si tratta di una indicazione di prassi, utile ma non vincolante.

I compensi

A ciascun componente del CCT costituito in via facoltativa nella fase antecedente all'affidamento spettano i compensi dell'art. 1, comma 5, dell'Allegato V.2, ridotti del 20 per cento (art. 7, comma 4).⁴ La riduzione corrisponde a quella già prevista dalle Linee guida del 2022 (punto 7.3.1), che ponevano il compenso e le spese interamente a carico della stazione appaltante (punto 7.7.1).³

Il testo vigente non indica a carico di chi gravi il compenso nel collegio ante operam. In assenza di un operatore economico parte del contratto, e considerato che il collegio è costituito dalla stazione appaltante nel proprio interesse, l'onere grava, di regola, sulla stazione appaltante. Per la disciplina generale dei compensi si rinvia all'approfondimento dedicato sul portale.

Gli effetti delle pronunce

L'art. 215, comma 3, prevede che l'inosservanza dei pareri o delle determinazioni del CCT sia valutata ai fini della responsabilità per danno erariale e costituisca, salvo prova contraria, grave inadempimento degli obblighi contrattuali, e che l'osservanza delle determinazioni escluda la responsabilità erariale, salvo dolo.⁶ La disposizione è collocata nell'art. 215, che apre la disciplina del collegio nel suo complesso.

Non è chiaro se l'effetto dell'art. 215, comma 3, si estenda al collegio ante operam. L'art. 218 non richiama l'art. 215, comma 3; l'art. 217, comma 2, richiama il comma 3 per le determinazioni facoltative. In senso favorevole all'estensione milita la collocazione del comma 3 nella norma di apertura e la formulazione generale («pareri o determinazioni del collegio consultivo tecnico»). In senso contrario, il riferimento al «grave inadempimento degli obblighi contrattuali» presuppone un contratto già stipulato, che nella fase ante operam non esiste. Le Linee guida del 2022 definivano le determinazioni del collegio ante operam come rese nell'esercizio di una funzione di assistenza e consulenza per la stazione appaltante, senza vincolare il RUP, fermo quanto previsto dal comma 3 dell'art. 6 del d.l. n. 76/2020 (punto 5.3.1).³ La questione resta aperta; nel dubbio, la prassi prudente è di motivare con cura ogni scostamento dal parere.

Il rapporto con il precontenzioso ANAC

L'art. 220 consente all'ANAC di esprimere parere, su iniziativa della stazione appaltante, dell'ente concedente o di una o più delle altre parti, previo contraddittorio, su questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta.⁷

Le Linee guida del 2022, riferendosi all'art. 211 del d.lgs. n. 50/2016, chiarivano che l'acquisizione del parere del CCT ante operam non pregiudica il ricorso della stazione appaltante o delle altre parti al parere di precontenzioso (punto 6.1.6).³ I due strumenti non si escludono: il CCT è un organo di assistenza costituito dalla stazione appaltante e dalle autorità designanti; il parere dell'ANAC proviene da un'autorità indipendente, previo contraddittorio tra le parti della procedura. I pareri possono dunque concorrere, e un contrasto tra loro non è disciplinato.

La tutela giurisdizionale

La tutela giurisdizionale rispetto alle valutazioni del collegio ante operam, secondo la dottrina segnalata, va esercitata nei confronti dell'atto successivo con cui la stazione appaltante le abbia recepite: il bando, il provvedimento di esclusione, l'aggiudicazione.⁸ Cons. Stato, sez. V, 8 giugno 2026, n. 4595, secondo le sintesi disponibili, distingue il collegio dell'esecuzione, di natura negoziale, dal collegio dell'art. 218, che opera nella fase pubblicistica della gara.⁹

L'effetto è che il parere del collegio ante operam non è, in sé, un atto autonomamente impugnabile, e che la sua influenza si valuta nel sindacato sull'atto finale. Ne discendono due conseguenze: la motivazione dell'atto finale dovrebbe dare conto delle valutazioni del collegio e delle ragioni della loro adozione o disattesa; il parere dovrebbe essere conservato nel fascicolo della procedura, perché la sua conoscenza può rilevare ai fini dell'accesso agli atti.

Conclusioni

Il collegio ante operam è uno strumento di prevenzione che incide su una fase in cui la stazione appaltante esercita poteri pubblicistici. La sua disciplina è scarna: il Codice si limita alla norma dell'art. 218 e alla composizione dell'art. 7 dell'Allegato V.2. Restano aperte la questione degli effetti delle sue pronunce, il regime del passaggio alla fase esecutiva e il coordinamento con le competenze del RUP e della commissione giudicatrice.

Sul piano operativo, la stazione appaltante dovrebbe: definire nell'atto di costituzione le questioni sottoposte al collegio, evitando di delegare scelte discrezionali riservate al RUP o alla commissione; conservare i pareri nel fascicolo di gara; motivare l'atto conclusivo in relazione alle valutazioni del collegio; programmare, ove sia prevedibile la costituzione del collegio dell'esecuzione, la sostituzione dei componenti e il termine di dieci giorni dall'avvio dell'esecuzione.