Il procedimento davanti al collegio consultivo tecnico: quesito, contraddittorio, termini, decisione e spese

Un procedimento regolato in modo essenziale

Il procedimento davanti al CCT è disciplinato dall'art. 4 dell'Allegato V.2, nel testo sostituito dall'art. 94 del d.lgs. n. 209/2024.¹ La disposizione contiene quattro gruppi di regole: l'attivazione mediante quesito (comma 1), le modalità di lavoro del collegio (commi 2 e 3), il termine e le modalità di adozione delle determinazioni (comma 4), gli effetti sulle spese del giudizio successivo (comma 4, secondo periodo).

La disciplina è volutamente essenziale. Le regole che la prassi ha bisogno di conoscere per lo svolgimento concreto dell'istruttoria, del contraddittorio e della comunicazione degli atti non sono dettate dalla legge, e vanno ricavate dal verbale di insediamento previsto dall'art. 3, comma 3.¹ Il tema assume rilievo particolare perché, quando le pronunce hanno valore di lodo contrattuale, la violazione del contraddittorio costituisce causa di annullamento ai sensi dell'art. 808-ter c.p.c.²

L'attivazione: il quesito

La disciplina

Il procedimento per l'espressione dei pareri o delle determinazioni può essere attivato da ciascuna delle parti o da entrambe congiuntamente con la presentazione di un quesito scritto, attraverso formale richiesta direttamente al CCT e all'altra parte. Le richieste devono essere corredate di tutta la documentazione necessaria a illustrare le ragioni della contestazione, precisando quale sia la domanda proposta (All. V.2, art. 4, comma 1).¹

La norma impone tre requisiti. La forma scritta e la formale richiesta, rivolta contestualmente al collegio e alla controparte. La documentazione, che deve essere completa rispetto alle ragioni della contestazione. La domanda, che deve essere precisata. La contestuale comunicazione alla controparte assicura che il contraddittorio sia aperto fin dall'origine; è ragionevole ritenere che la mancata comunicazione alla controparte vizi l'attivazione, ma il testo non lo dice espressamente.

Il divieto di pronuncia senza quesito

In nessun caso il CCT può pronunciarsi in assenza dei quesiti di parte; l'inosservanza di tale divieto comporta la nullità delle determinazioni eventualmente assunte (art. 4, comma 1).¹

La previsione ha una duplice funzione. Tutela l'autonomia delle parti, cui spetta di individuare le questioni sottoposte al collegio. Delimita il potere dell'organo, che non può estendere d'ufficio la propria attività a controversie che le parti non gli hanno devoluto. La sanzione scelta dal legislatore è la nullità, non l'annullabilità, e la sua rilevanza non è subordinata alle cause tassative dell'art. 808-ter, secondo comma, c.p.c., che riguardano il lodo contrattuale.² Sul coordinamento tra la nullità della determinazione senza quesito e l'annullabilità del lodo si veda il contributo sul sistema delle pronunce.

Il divieto riguarda le pronunce e non l'attività di monitoraggio. Il comma 3 impone al collegio di svolgere riunioni periodiche per monitorare l'andamento dei lavori e gli consente di formulare, ove ritenuto opportuno, osservazioni alle parti.¹ L'osservazione non è una determinazione, e non richiede quesito.

Il raccordo con l'iscrizione delle riserve

Il comma 1 dell'art. 4 dispone che, tenuto conto dell'art. 216, comma 1, resta fermo l'onere delle iscrizioni delle riserve secondo la disciplina vigente. Aggiunge che, se l'appaltatore, al fine di non incorrere in decadenze, iscrive riserve senza formulare anche il relativo quesito al CCT, il quesito deve essere formulato dal responsabile del procedimento se la riserva è tale da incidere sulla regolare esecuzione dei lavori.¹

La disposizione risolve un problema pratico: l'iscrizione della riserva è un onere a pena di decadenza, mentre l'attivazione del collegio richiede un quesito, e i due adempimenti possono non coincidere. Essa pone però alcuni interrogativi.

La condizione dell'incidenza sulla regolare esecuzione. L'obbligo del RUP sorge solo se la riserva è tale da incidere sulla regolare esecuzione dei lavori. Il giudizio di incidenza è rimesso al RUP, e il testo non indica criteri. Poiché l'art. 216, comma 1, rende obbligatorio il parere sulle riserve per i lavori sopra soglia, la limitazione appare in tensione con l'obbligo generale. Una lettura coerente ritiene che l'art. 4 disciplini l'onere di iniziativa d'ufficio del RUP, ferma restando la facoltà dell'appaltatore di formulare il quesito, e non incida sull'obbligo di acquisire il parere.

Il termine. Il testo non indica entro quando il RUP debba formulare il quesito. L'esigenza di tutelare l'appaltatore dalle decadenze suggerisce una formulazione tempestiva, tale da consentire al collegio di pronunciarsi prima che maturino le decadenze connesse alla riserva.

La conseguenza dell'omissione. Il testo non regola l'ipotesi in cui il RUP non formuli il quesito. L'omissione si risolverebbe nella violazione dell'obbligo di acquisire il parere dell'art. 216, comma 1, con le conseguenze di responsabilità ricollegabili all'art. 215, comma 3.³ La conclusione è una ricostruzione dell'autore.

Contraddittorio e istruttoria

I poteri del collegio

Nell'adozione delle proprie determinazioni il collegio può operare anche in videoconferenza o con qualsiasi altro collegamento da remoto (comma 2). Fermo quanto disposto dal verbale di insediamento sulle modalità di svolgimento del contraddittorio, è comunque facoltà del collegio procedere ad audizioni informali delle parti o convocare le parti per consentire l'esposizione in contraddittorio delle rispettive ragioni. Resta esclusa la possibilità di disporre consulenza tecnica d'ufficio (comma 3).¹

Il vuoto di disciplina

Il presidente di sezione del Consiglio di Stato Claudio Contessa, in un contributo pubblicato sul sito della giustizia amministrativa, osserva che né il Codice né l'Allegato V.2 contengono un insieme coordinato di regole su contraddittorio tra le parti, gestione dell'istruttoria, scansione delle fasi procedimentali e modalità di acquisizione della documentazione necessaria alla decisione, e attribuisce un ruolo strategico al verbale di insediamento.⁴

La notazione trova riscontro nel testo. L'art. 4, comma 3, configura l'audizione come una facoltà e non come un obbligo. L'art. 3, comma 3, rimette al verbale la precisazione dei termini e delle modalità del contraddittorio, ma solo se le parti non hanno escluso il lodo contrattuale.¹ Per le determinazioni che non hanno natura di lodo manca dunque una previsione espressa sulle regole del contraddittorio.

Il rilievo del contraddittorio per il lodo

Il lodo contrattuale è annullabile se non è stato osservato nel procedimento arbitrale il principio del contraddittorio (art. 808-ter, secondo comma, n. 5, c.p.c.), e l'art. 217, comma 3, rende applicabile la regola alle determinazioni del CCT aventi natura di lodo.^{2, 5} La facoltà di audizione prevista dal comma 3 dell'art. 4 non può dunque essere intesa come licenza di decidere senza ascoltare le parti. Il contraddittorio in senso sostanziale, cioè la possibilità effettiva di esporre le proprie ragioni e di replicare a quelle altrui, costituisce un requisito di validità del lodo, anche se la forma in cui si realizza è rimessa al collegio e alle parti.

Gli standard minimi di prassi

Le Linee guida del 2022, non più vigenti su questi profili, offrivano alcune indicazioni utili: la facoltà del collegio di richiedere ulteriore documentazione, anche non prodotta dalle parti (punto 3.3.3); la decorrenza del termine di quindici giorni solo dopo la messa a disposizione di tutta la documentazione necessaria (punto 3.3.4); l'obbligo del collegio di assicurare il pieno rispetto del contraddittorio (punto 4.3.1).⁶ Possono essere utilizzate come parametro di prassi, a condizione di essere recepite nel verbale di insediamento.

Il verbale dovrebbe contenere, almeno, la scansione delle fasi (quesito, memoria della controparte, eventuale replica, audizione, decisione), i termini intermedi compatibili con il termine finale di quindici giorni, la modalità di deposito dei documenti e il criterio per la dichiarazione di completezza della documentazione.

Il termine per la decisione

Il testo

Le determinazioni sono adottate con atto sottoscritto dalla maggioranza dei componenti, entro il termine di quindici giorni decorrenti dalla data della comunicazione del quesito, se formulato congiuntamente dalle parti, ovvero dal momento in cui si è perfezionata la formulazione di più quesiti distintamente formulati dalle parti in ordine a una medesima questione. Le determinazioni possono essere rese con motivazione succinta che, se del caso, può essere integrata nei successivi quindici giorni, con atto sottoscritto dalla maggioranza dei componenti. In caso di particolari esigenze istruttorie le determinazioni possono essere adottate entro venti giorni dalla comunicazione dei quesiti (art. 4, comma 4).¹

La decorrenza

Il testo individua due ipotesi di decorrenza: la comunicazione del quesito, se è congiunto; il perfezionamento di più quesiti distinti sulla medesima questione, se le parti hanno formulato quesiti separati. La seconda ipotesi attribuisce rilievo al momento in cui il collegio dispone di tutte le posizioni delle parti sulla stessa questione. Se una parte formula un quesito e la controparte non risponde con un proprio quesito, la formulazione di «più quesiti» non si perfeziona; il testo non dice quando decorra il termine in tal caso, e la soluzione più coerente è farlo decorrere dalla comunicazione del quesito, o dalla scadenza del termine assegnato alla controparte per replicare, se il verbale ne ha previsto uno.

La decorrenza in caso di documentazione incompleta non è disciplinata. Le Linee guida del 2022 la subordinavano alla messa a disposizione di tutta la documentazione (punto 3.3.4).⁶ Il testo vigente non lo prevede, ma richiede che il quesito sia corredato di tutta la documentazione necessaria. Ne deriva che l'incompletezza della documentazione è, in via di principio, onere della parte che formula il quesito, e non sospende il termine; il collegio può peraltro dare atto della incompletezza e chiedere integrazioni, ma il decorso del termine resta un rischio da governare.

La natura del termine

Il testo non qualifica il termine di quindici giorni come perentorio. Le conseguenze del superamento sono indicate altrove nell'Allegato: l'art. 5, comma 1, esclude dalle nomine successive, per tre anni, il componente che incorra in ritardo nell'adozione di tre determinazioni o in un ritardo superiore a sessanta giorni nell'assunzione anche di una sola determinazione; l'art. 5, comma 2, prevede che costituisca causa di responsabilità nei confronti delle parti esclusivamente il ritardo ingiustificato nell'adozione delle determinazioni, e che la stazione appaltante possa assumere le determinazioni di propria competenza prescindendo dal parere.¹

Ne discende che il termine ha natura ordinatoria rispetto alla validità della pronuncia, ma ha conseguenze sanzionatorie per i componenti e conseguenze organizzative per la stazione appaltante. Per il lodo, la tardività non figura tra le cause tassative di annullabilità dell'art. 808-ter, secondo comma, c.p.c., a meno che le parti non abbiano imposto il rispetto del termine «come condizione di validità del lodo» (n. 4).² Il verbale di insediamento potrebbe contenere una previsione in tal senso, ma la scelta dovrebbe essere compiuta con consapevolezza, perché espone il lodo a una causa di annullamento ulteriore. La conclusione è una ricostruzione dell'autore.

La decisione

Le decisioni sono assunte a maggioranza (art. 4, comma 4). La determinazione è sottoscritta dalla maggioranza dei componenti: due su tre in un collegio di tre membri, tre su cinque in un collegio di cinque.¹

La disposizione non prevede regole sulla deliberazione in camera di consiglio, sul dissenso motivato, sulla comunicazione dell'atto alle parti e sulla data di efficacia. In assenza di disciplina, è ragionevole assumere che la data della determinazione sia quella dell'ultima sottoscrizione della maggioranza, e che la comunicazione alle parti, pur non prevista dalla legge, sia necessaria per rendere conoscibile la decisione e per il computo degli effetti dell'art. 215, comma 3.

La motivazione può essere succinta e può essere integrata nei successivi quindici giorni. L'integrazione non è una nuova pronuncia: completa la determinazione già adottata. Il contenuto della determinazione deve essere comunque sufficiente a consentire alle parti di conoscere la decisione, perché essa produce effetti immediati.

Le spese del giudizio successivo

Il testo

Il secondo periodo del comma 4 dispone: quando il provvedimento che definisce il giudizio corrisponde interamente al contenuto della determinazione del CCT, il giudice esclude la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice che non ha osservato la determinazione, riferibili al periodo successivo alla formulazione della stessa, e la condanna al rimborso delle spese sostenute dalla parte soccombente relative allo stesso periodo, nonché al versamento all'entrata del bilancio dello Stato di un'ulteriore somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto. Resta ferma l'applicabilità degli artt. 92 e 96 c.p.c.¹

La disposizione riproduce la formulazione dell'art. 6, comma 3, del d.l. n. 76/2020, relativa alle determinazioni del collegio.⁷

Il problema di lettura

La lettera della norma pone un problema che merita di essere segnalato. Il soggetto della sanzione è indicato come «la parte vincitrice che non ha osservato la determinazione», e la condanna riguarda il «rimborso delle spese sostenute dalla parte soccombente». Se il provvedimento che definisce il giudizio corrisponde interamente alla determinazione, la parte che non l'ha osservata dovrebbe essere, di norma, la soccombente; la formulazione letterale, invece, attribuisce la qualità di vincitrice alla parte inadempiente e dispone un rimborso a carico della soccombente delle sue proprie spese. Il testo, così com'è, non offre un esito univoco.

Due sono le interpretazioni possibili. Secondo la prima, la norma intende sanzionare la parte che non ha osservato una determinazione poi confermata dal giudice: in tal caso essa perde il diritto alla ripetizione delle spese del periodo successivo, anche se risulta formalmente vincitrice di altri capi, e il giudice dispone, a carico della parte inadempiente, il rimborso delle spese della controparte per lo stesso periodo, oltre alla somma pari al contributo unificato. Secondo la seconda, la norma si limita a escludere la ripetizione delle spese del vincitore inadempiente e a porre a carico del soccombente le sue spese e la somma ulteriore, con effetto sanzionatorio sul soccombente. La prima lettura è la più coerente con la ratio, volta a disincentivare la mancata osservanza di determinazioni successivamente confermate in giudizio. Si tratta di una interpretazione dell'autore; non risultano pronunce che abbiano applicato la disposizione.

Altri profili

• Le determinazioni e i pareri. La norma si riferisce alla «determinazione del collegio consultivo tecnico». Non è dunque richiamato il parere, e non è espressamente prevista l'applicazione della disciplina alle pronunce consultive.
• L'identità integrale. La condizione è che il provvedimento che definisce il giudizio corrisponda «interamente» al contenuto della determinazione. Una corrispondenza solo parziale non attiva il meccanismo.
• Il periodo rilevante. Le spese interessate sono quelle riferibili al periodo successivo alla formulazione della determinazione, e non quelle precedenti.
• Il giudice. La norma parla di «giudice» senza distinzione; si applica dunque, in astratto, nei giudizi dinanzi al giudice ordinario e al giudice amministrativo, quando la controversia concerne la determinazione.

Conclusioni

Il procedimento davanti al CCT è snello nelle forme ma ricco di punti che richiedono una disciplina convenzionale: la scansione dell'istruttoria, il contraddittorio, la decorrenza dei termini in caso di documentazione incompleta, la comunicazione degli atti. Il verbale di insediamento è lo strumento attraverso cui le parti e il collegio possono colmare il vuoto e proteggere la tenuta del lodo.

Sul piano operativo, il verbale dovrebbe indicare: le fasi dell'istruttoria e i termini intermedi; le modalità di deposito e di comunicazione degli atti; i criteri per la dichiarazione di completezza della documentazione; la decorrenza del termine di quindici giorni; l'eventuale configurazione del termine come condizione di validità del lodo. La stazione appaltante dovrebbe predisporre, inoltre, una procedura interna per la formulazione del quesito da parte del RUP nei casi dell'art. 4, comma 1.