Giurisdizione e tutela giurisdizionale nel sistema del CCT: lo stato degli orientamenti

Il problema

Le disposizioni degli artt. 215-219 del Codice e dell'Allegato V.2 non contengono una regola sul giudice competente per le controversie che riguardano il collegio consultivo tecnico: la sua costituzione, la nomina e la revoca dei componenti, le determinazioni adottate, l'accordo istitutivo.¹ Il tema è stato affrontato dalla giurisprudenza, che ha applicato i criteri generali di riparto tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria.

Occorre premettere che le pronunce di seguito esaminate sono note attraverso massime e commenti, non attraverso il testo integrale. Le citazioni vanno riscontrate sul sito della giustizia amministrativa prima di essere utilizzate in atti. Non risultano, dalle ricerche svolte, pronunce delle Sezioni Unite della Corte di cassazione né dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato sul tema.

La costituzione obbligatoria: potere vincolato

T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 20 giugno 2022, n. 1638, secondo la massima riportata, ha ravvisato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla questione della legittimità del rifiuto della stazione appaltante di costituire il CCT in un caso in cui la costituzione era obbligatoria. Il presupposto è che la costituzione obbligatoria di tale organo costituisce espressione non di autonomia privata ma di un potere autoritativo vincolato, volto al soddisfacimento di un interesse pubblico, costituito dalla rapida risoluzione delle controversie in fase esecutiva.²

Il principio ha una logica coerente con la struttura dell'obbligo: l'art. 215, comma 1, impone alla stazione appaltante di costituire il collegio e l'Allegato V.2, art. 3, comma 1, ne sanziona il ritardo con responsabilità dirigenziale ed erariale.¹ Quando la costituzione è dovuta ex lege, il rapporto tra l'operatore economico e l'amministrazione si colloca sul piano dell'esercizio di un potere vincolato e la posizione dell'operatore ha, secondo questa impostazione, la consistenza di un interesse legittimo.

La nomina e la revoca dei componenti di parte

T.A.R. Calabria, sez. I, 11 novembre 2024, n. 1582, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di annullamento del provvedimento di revoca dell'incarico di componenti di un CCT. Secondo la massima, la decisione di revocare l'incarico, al pari della scelta del componente da indicare nel costituendo collegio, è espressione di un potere di natura privatistica il cui sindacato è devoluto al giudice ordinario, perché viene in rilievo un diritto soggettivo. Il rapporto tra la parte contrattuale, pubblica o privata, e i componenti di parte da essa scelti può ricondursi alla figura del mandato.²

La sentenza segnala la differenza rispetto alla fattispecie di T.A.R. Catania n. 1638/2022: la questione della nomina e della revoca del componente di parte si colloca a valle della costituzione, nel rapporto tra parte e componente, mentre la questione del rifiuto di costituire il collegio riguarda il rapporto tra amministrazione e operatore.²

La pronuncia è anteriore al Correttivo. L'art. 5, comma 4, dell'Allegato V.2 vigente dispone ora che i componenti non possono essere revocati successivamente alla costituzione.³ Il divieto modifica il presupposto fattuale della controversia decisa e solleva un interrogativo sulla qualificazione in termini di mandato: un mandato irrevocabile da parte del mandante non corrisponde allo schema degli artt. 1703 e seguenti del codice civile. Il punto è affrontato in un autonomo contributo.

Il collegio facoltativo in esecuzione: la natura negoziale

La vicenda

T.A.R. Veneto, sez. I, 5 novembre 2025, n. 1999, ha affrontato la costituzione, per accordo tra amministrazione concedente e concessionario, di un CCT facoltativo in una concessione già in corso di esecuzione. Secondo il commento disponibile, il collegio è stato costituito prima della modifica dell'art. 215 introdotta dal Correttivo, ed è stato ritenuto espressione di autonomia negoziale, con determinazioni aventi la natura di lodo irrituale di competenza del giudice ordinario.⁴

Cons. Stato, sez. V, 8 giugno 2026, n. 4595 (Presidente Sabatino, estensore Quadri, secondo le fonti di commento), ha confermato la pronuncia di primo grado.⁵

I principi

Secondo le sintesi della sentenza, il Consiglio di Stato ha affermato tre principi.

1. La natura dell'accordo. Il CCT costituito dopo l'aggiudicazione, nel corso dell'esecuzione di una concessione, per accordo delle parti, non è esercizio di potere autoritativo. L'accordo costitutivo è un negozio paritetico e non un accordo amministrativo ai sensi dell'art. 11 della l. n. 241/1990. La circostanza che la disciplina legislativa rimetta al solo RUP, e non all'operatore economico, la facoltà di avviare la procedura del CCT ante operam non incide sulla qualificazione, perché l'iniziativa privata non necessita di un'apposita previsione normativa ed è sottoposta alla disciplina negoziale del codice civile.
2. Il rapporto con i componenti. Il rapporto ha natura fiduciaria ed è riconducibile al mandato (artt. 1703 e seguenti c.c.).
3. Il riparto. L'accordo costitutivo e le determinazioni con valore di lodo contrattuale sono sottratti al sindacato del giudice amministrativo e le relative contestazioni vanno proposte dinanzi al giudice ordinario, secondo le regole del lodo irrituale.

La sentenza distingue il CCT dell'esecuzione dal CCT ante operam dell'art. 218, che opera nella fase pubblicistica di gara e può incidere su aspetti direttamente collegati all'esercizio del potere amministrativo.⁵

I limiti di tenuta

Il collegio esaminato era stato costituito prima della modifica dell'art. 215. L'impianto argomentativo poggia anche sul carattere facoltativo del collegio: nella formulazione antecedente al Correttivo, per concessioni e partenariati pubblico-privato la costituzione restava sostanzialmente rimessa alla volontà delle parti, mentre oggi la costituzione è obbligatoria per i lavori sopra soglia, anche in concessione o PPP.^{5, 1} La trasposizione dei principi ai collegi costituiti dopo il Correttivo richiede quindi una verifica caso per caso: se il collegio è obbligatorio, la sua costituzione non è frutto di mera autonomia privata, e la sentenza del 2026 non è direttamente applicabile; se è facoltativo, il principio ha maggiore forza.

Il collegio ante operam

Per il CCT dell'art. 218 la dottrina segnalata nel dibattito ritiene che la tutela giurisdizionale vada esercitata nei confronti dell'atto successivo con cui la stazione appaltante abbia recepito le valutazioni del collegio, come il bando, il provvedimento di esclusione o l'aggiudicazione.⁶ La soluzione è coerente con la natura consultiva dell'organo e con la sua collocazione in una fase in cui l'amministrazione esercita poteri pubblicistici.

La risoluzione e la violazione delle norme sul CCT

Cons. Stato, sez. V, 7 giugno 2022, n. 4650, secondo la massima, ha affrontato la risoluzione per grave inadempimento di un contratto per il quale le parti non avevano costituito il collegio. Ha affermato che l'obbligo di nomina del collegio, nella disciplina allora vigente, si applicava ai soli appalti di lavori sopra soglia comunitaria, mentre per quelli sotto soglia la nomina era facoltativa; ha ritenuto che il provvedimento di risoluzione non modificasse la propria natura di esercizio di un diritto soggettivo contrattuale e non di potere autoritativo; ha precisato che la violazione delle norme sul CCT andrebbe fatta valere dinanzi al giudice ordinario.⁷

Quadro di sintesi

I profili ancora privi di soluzione

Dal quadro degli orientamenti emergono alcune questioni che le pronunce esaminate non risolvono.

L'impugnazione del lodo nel collegio obbligatorio. L'art. 217, comma 3, dispone che le determinazioni aventi natura di lodo contrattuale siano impugnabili nei casi e nei modi dell'art. 808-ter, secondo comma, c.p.c., cioè davanti al giudice competente secondo le disposizioni del libro I.⁸ La regola si applica anche al lodo emesso da un collegio obbligatorio. Il principio dell'esercizio di potere vincolato, affermato per la costituzione obbligatoria, non estende al lodo la giurisdizione amministrativa. Il collegio obbligatorio presenta dunque una giurisdizione «a geometria variabile»: amministrativa per il rifiuto di costituirlo, ordinaria per l'impugnazione del lodo.

La designazione del presidente da parte di autorità pubbliche. L'Allegato V.2 attribuisce al Ministero, alle regioni, alle province autonome e alle città metropolitane la designazione del presidente in caso di disaccordo. Si tratta di un atto di un soggetto pubblico, adottato in forza di una norma di legge. La giurisprudenza esaminata non affronta il regime di tutela contro la designazione (o il suo rifiuto). La questione è oggetto di riflessione dottrinale.⁹

La ricusazione. L'Allegato V.2 devolve la ricusazione al presidente del tribunale ai sensi dell'art. 810 c.p.c., e dunque al giudice ordinario.³ L'ordinanza del presidente è non impugnabile ai sensi dell'art. 815 c.p.c., se la disposizione è applicabile.¹⁰ La questione dell'eventuale giurisdizione amministrativa su atti che incidono sulla composizione del collegio, quando la nomina promana da autorità pubblica, resta aperta.

I collegi costituiti dopo il Correttivo. I principi della sentenza del 2026 si sono formati su un collegio costituito sotto il testo previgente. La verifica della loro applicabilità ai collegi sotto soglia, ai collegi obbligatori e ai collegi dei settori speciali richiede, al momento, una valutazione specifica.

Conclusioni

Gli orientamenti attuali delineano un criterio fondato sul modello di collegio e sulla natura dell'atto: giurisdizione amministrativa per ciò che attiene all'obbligo di costituire il collegio; giurisdizione ordinaria per i rapporti con i componenti, per l'accordo istitutivo del collegio facoltativo e per le determinazioni con valore di lodo.

Il quadro è recente, poggia su pronunce di merito e su una sola sentenza del Consiglio di Stato, relativa a un collegio costituito prima del Correttivo, e non è stato oggetto di indirizzi delle Sezioni Unite o dell'Adunanza plenaria. Sul piano operativo, la qualificazione del collegio (obbligatorio, facoltativo in esecuzione, ante operam) e la data di costituzione sono gli elementi che determinano l'individuazione del giudice competente e vanno dunque documentati in modo certo.