La formazione del collegio consultivo tecnico: composizione, nomina, designazione sostitutiva e costituzione

Il modello legale di formazione

La formazione del collegio è disciplinata dagli artt. 1, 3 e 5 dell'Allegato V.2, sostituito integralmente dall'art. 94 del d.lgs. n. 209/2024.¹ Il modello combina tre elementi: la scelta del numero dei componenti, rimessa alla parte pubblica; la nomina dei componenti, affidata alle parti; l'intervento di un'autorità pubblica per superare l'impasse sulla designazione del presidente.

Il Correttivo ha mantenuto questa struttura, già presente nell'art. 6 del d.l. n. 76/2020, e ha introdotto alcune precisazioni che incidono sul funzionamento.² Il confronto tra i due testi consente di individuare con precisione dove la disciplina è mutata.

Il numero dei componenti

Il collegio è formato, a scelta della stazione appaltante o del concessionario, da tre componenti, o cinque in caso di complessità dell'opera e di eterogeneità delle professionalità richieste, per i lavori di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea (All. V.2, art. 1, comma 1).¹

L'art. 6, comma 2, del d.l. n. 76/2020 usava una formula più impegnativa: cinque componenti «in caso di motivata complessità dell'opera e di eterogeneità delle professionalità richieste».² L'aggettivo «motivata» non compare più nel testo vigente. La modifica non elimina l'onere di motivazione dell'atto con cui la stazione appaltante determina la composizione, che discende dai principi generali sull'attività amministrativa, ma ne attenua il fondamento testuale.

Il testo vigente non indica un parametro oggettivo per distinguere i casi in cui la composizione a cinque è giustificata. Le Linee guida del 2022 correlavano la composizione a cinque componenti alla scelta delle parti di attribuire alle decisioni la natura di lodo contrattuale (punto 2.6.2).³ Il criterio non è riprodotto nel testo vigente e non può essere assunto come regola.

I modelli di nomina

L'art. 1, comma 2, dell'Allegato V.2 prevede due modelli. I componenti possono essere scelti dalle parti di comune accordo; oppure le parti possono concordare che ciascuna di esse nomini uno o due componenti, anche tra il proprio personale dipendente o tra persone legate da rapporti di lavoro autonomo o di collaborazione, anche continuativa, in possesso dei requisiti, e che il terzo o il quinto componente, con funzioni di presidente, sia scelto dai componenti di nomina di parte.¹

La disposizione presenta due aspetti da considerare.

Il carattere pattizio della nomina. Il comma 2 non attribuisce alle parti un potere unilaterale: l'espressione «le parti possono concordare» indica un accordo sul modello di nomina. In assenza dell'accordo, il testo non fornisce un criterio sussidiario per la composizione dei componenti di parte, a differenza di quanto avviene per il presidente. Il silenzio si colma, nel CCT obbligatorio, con l'obbligo di costituire il collegio e con le conseguenze di responsabilità previste dall'art. 3, comma 1; nei fatti, la parte che non provvede espone la stazione appaltante a rimedi giudiziari (paragrafo «La costituzione tardiva e i rimedi»).

La nomina di personale interno e di collaboratori. La possibilità di scegliere i componenti tra il personale dipendente o tra collaboratori non esime dal rispetto dei requisiti, delle incompatibilità e del conflitto di interessi, che il comma 1 dell'art. 2 e il comma 3 dello stesso articolo declinano nel dettaglio. L'inciso dell'art. 215 sull'indipendenza di giudizio e valutazione costituisce il parametro interpretativo di queste regole.^{1, 4}

La designazione sostitutiva del presidente

La regola

Nel caso in cui le parti non trovino un accordo sulla nomina del presidente entro il termine indicato al comma 1 dell'art. 3, il presidente è designato entro i successivi cinque giorni dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per le opere di interesse nazionale, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di Bolzano o dalle città metropolitane per le opere di rispettivo interesse (All. V.2, art. 1, comma 2).¹

Quando il Ministero partecipa al finanziamento della spesa, ovvero svolge il ruolo di concedente, nomina un componente del collegio con le modalità del medesimo comma.¹

Il difetto di coordinamento temporale

Il termine richiamato è quello dell'art. 3, comma 1: la costituzione del collegio prima dell'avvio dell'esecuzione o comunque non oltre dieci giorni da tale data.¹ La designazione sostitutiva interviene entro i cinque giorni successivi alla scadenza di quel termine.

Ne discende che, ogniqualvolta sia necessaria la designazione sostitutiva, la costituzione del collegio avverrà necessariamente dopo la scadenza del termine di dieci giorni. Il sistema contempla dunque, per il caso di disaccordo, una costituzione tardiva fisiologica. Il dato assume rilievo per l'interpretazione dell'art. 3, comma 1, che connette al ritardo conseguenze di responsabilità: il ritardo imputabile al disaccordo sul presidente non può essere valutato come se fosse l'inerzia nella costituzione, perché la norma stessa lo presuppone. La conclusione è una ricostruzione dell'autore, non confermata da fonti ufficiali.⁵

Il testo non indica da quando decorrano i cinque giorni. Le Linee guida del 2022 (non più vigenti sul punto) li collegavano alla richiesta della parte più diligente, previa formalizzazione del mancato accordo in apposito verbale (punto 2.2.2).³ La formalizzazione a verbale del mancato accordo e la richiesta all'autorità designante costituiscono, in via di prassi, il presupposto più sicuro per far decorrere il termine.

Il perfezionamento della costituzione

Il collegio si intende costituito al momento dell'accettazione dell'incarico da parte del presidente, senza che vi sia la necessità di ulteriori formalizzazioni degli incarichi rispetto all'atto di nomina dei membri (All. V.2, art. 3, comma 2).¹

La regola differisce dall'art. 6, comma 2, del d.l. n. 76/2020, che collegava la costituzione alla designazione del terzo o del quinto componente, e prevedeva la consegna al collegio della copia dell'intera documentazione contrattuale all'atto della costituzione.² Nel testo vigente, il momento perfezionativo è l'accettazione del presidente. L'accettazione ha tre effetti: perfeziona la costituzione, fa decorrere il termine di quindici giorni per l'insediamento e ha rilievo ai fini della dichiarazione dell'art. 813 c.p.c. (paragrafo «Il richiamo dell'art. 813 c.p.c.»).

La data dell'accettazione deve quindi risultare con certezza. Una accettazione priva di data certa o comunicata in modo informale pone un problema di prova sia per il decorso del termine di insediamento, sia per la determinazione del regime transitorio applicabile, quando il collegio è costituito a ridosso di una data di rilievo.

La seduta di insediamento e il verbale

Entro i quindici giorni successivi all'accettazione è tenuta una seduta di insediamento alla presenza dei legali rappresentanti delle parti, tenuti a rendere a verbale dichiarazione in merito alla eventuale volontà di non attribuire alle pronunce del collegio valore di lodo contrattuale ai sensi dell'art. 808-ter c.p.c. (All. V.2, art. 3, comma 2).¹

Il verbale, tenuto conto dell'oggetto e della complessità dell'appalto, definisce periodicità e modalità di svolgimento delle riunioni e degli eventuali sopralluoghi e, se le parti non si sono avvalse della facoltà di escludere che le determinazioni assumano natura di lodo contrattuale, precisa termini e modalità del contraddittorio, specificando il dies a quo del termine di quindici giorni per la pronuncia del lodo (comma 3).¹

La funzione del verbale

Il verbale svolge una funzione che il Codice non descrive in modo organico. Esso è il luogo in cui la legge colloca la manifestazione di volontà delle parti sul valore delle pronunce e la predeterminazione delle regole del procedimento. Ne deriva che la sua redazione incide direttamente sulla tenuta delle pronunce.⁶

Il quadro normativo è il seguente. L'art. 217, comma 1, stabilisce che, quando l'acquisizione del parere o della determinazione non è obbligatoria, le determinazioni assumono natura di lodo contrattuale se le parti, successivamente alla nomina del presidente e non oltre il momento dell'insediamento, non abbiano diversamente disposto.⁷ L'art. 808-ter c.p.c. richiede una disposizione espressa per iscritto delle parti affinché la controversia sia definita con determinazione contrattuale.⁸

Tra le due norme si pone un problema di coordinamento sulla forma. Il Codice attribuisce in via di presunzione la natura di lodo contrattuale, salva diversa volontà; l'art. 808-ter richiede una disposizione espressa. La soluzione più coerente è ritenere che la norma speciale del Codice supplisca alla forma espressa, quando le parti non abbiano espresso volontà contraria. Una lettura prudente, tuttavia, suggerisce di far risultare a verbale, in ogni caso, la dichiarazione positiva delle parti. L'indicazione ha natura di valutazione dell'autore.⁵

La dichiarazione sul lodo

La dichiarazione dei legali rappresentanti ha conseguenze di rilievo. Se il lodo contrattuale è mantenuto, l'art. 216, comma 1, preclude l'accordo bonario per la decisione sulle riserve nei casi in cui le parti abbiano convenuto la natura di lodo delle determinazioni.⁹ La dichiarazione va quindi resa con piena consapevolezza degli effetti, e dopo una valutazione del contenzioso prevedibile, in particolare sul fronte delle riserve.

Il richiamo dell'art. 813 c.p.c.

L'art. 1, comma 3, dell'Allegato V.2 dispone che ai componenti del collegio si applichi l'art. 813, secondo comma, del codice di procedura civile.¹

Nel testo vigente dell'art. 813 c.p.c., il primo capoverso disciplina l'accettazione scritta degli arbitri e la dichiarazione sulle circostanze rilevanti ai fini della ricusazione, a pena di nullità; il secondo capoverso disciplina la richiesta di decadenza dell'arbitro che ha omesso la dichiarazione o l'indicazione delle circostanze, proponibile entro dieci giorni dall'accettazione o dalla scoperta; il terzo capoverso esclude che agli arbitri competa la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio.⁸

Il rinvio al «secondo comma» è, con ogni probabilità, una cross-reference non aggiornata. Il testo storico dell'art. 813 mostra che la dichiarazione sulle circostanze e la disciplina della decadenza sono state introdotte dal d.lgs. n. 149/2022, con effetto dal 30 giugno 2023, e che il capoverso sulla qualifica pubblicistica non è tra quelli introdotti: prima di quella data era il secondo. Il rinvio, già presente nel testo originario dell'Allegato, richiamava dunque plausibilmente la regola sulla qualifica; il Correttivo lo ha riprodotto senza adeguarlo. In mancanza di indicazioni ufficiali, la prassi prudente è raccogliere la dichiarazione del primo capoverso all'atto dell'accettazione e applicare il regime nella sua interezza. Il tema è approfondito in un contributo dedicato. La ricostruzione è una valutazione dell'autore.⁵

La costituzione tardiva e i rimedi

L'inottemperanza o il ritardo nella costituzione del CCT, nel caso di affidamenti superiori alla soglia europea, sono valutabili sia ai fini della responsabilità dirigenziale ed erariale, sia, nei rapporti tra la stazione appaltante e l'operatore economico, sotto il profilo della buona fede contrattuale. In caso di mancata designazione dei membri, la parte non inadempiente può rivolgersi al presidente del tribunale ordinario ove ha sede la stazione appaltante, individuata quale sede del CCT (All. V.2, art. 3, comma 1).¹

La norma non indica un termine di decadenza per la costituzione e non esclude, quindi, la costituzione tardiva. L'ANAC, nel parere FUNZ CONS 29/2023, relativo al quadro dell'art. 6 del d.l. n. 76/2020, ha ritenuto ammissibile la costituzione tardiva del collegio nei termini e alle condizioni indicati dalle Linee guida del 2022, che prevedevano il potere sostitutivo del responsabile dell'unità organizzativa ai sensi dell'art. 2, commi 9-bis e 9-ter, della l. n. 241/1990 (punto 2.3.2).^{10, 3} Il rimedio sostitutivo non è richiamato dal testo vigente, e può essere utilizzato come indicazione di prassi.

Il rimedio giudiziale è circoscritto alla «mancata designazione dei membri». Esso non copre, secondo la lettera, l'ipotesi in cui i membri siano designati ma la costituzione non si perfezioni per mancata accettazione del presidente. Per questa ipotesi il testo non indica un rimedio specifico.

Sostituzione, dimissioni e revoca

L'art. 5 dell'Allegato V.2 disciplina le vicende del rapporto dopo la costituzione. Le dimissioni dei componenti sono ammissibili solo in presenza di giusta causa o di giustificato motivo; alla sostituzione si provvede nelle forme e nei modi dell'art. 1; il compenso spettante al sostituto è pari alla parte fissa non ancora maturata dal componente dimissionario e alla parte variabile che dovesse maturare. I componenti non possono essere revocati successivamente alla costituzione (commi 3 e 4).¹

Il divieto di revoca costituisce una novità del testo vigente rispetto all'assetto in cui si è formata la giurisprudenza amministrativa. T.A.R. Calabria, sez. I, 11 novembre 2024, n. 1582, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di annullamento della revoca dell'incarico di componenti di un CCT, qualificando la revoca come espressione di un potere di natura privatistica e riconducendo il rapporto tra parte e componente da essa scelto allo schema del mandato.¹¹

Il divieto di revoca incide sulla figura del mandato così richiamata. Un mandato non revocabile dal mandante è una figura anomala, giustificata dall'esigenza di indipendenza: il componente nominato dalla parte non è il suo rappresentante, ma un membro di un organo collegiale che deve garantire indipendenza di giudizio. Il tema della qualificazione del rapporto con i componenti, alla luce del divieto di revoca, merita un approfondimento specifico. Qui si osserva soltanto che la qualificazione in termini di mandato, utilizzata dal giudice per radicare la giurisdizione ordinaria, non esaurisce i caratteri del rapporto.⁵

Conclusioni

Il procedimento di formazione del collegio è snello nei passaggi ma richiede una gestione attenta di alcuni snodi: la scelta motivata del numero dei componenti, la formalizzazione del disaccordo sul presidente, la data certa dell'accettazione, il verbale di insediamento.

Sul piano operativo, un fascicolo di costituzione ben tenuto dovrebbe contenere almeno: l'atto di determinazione del numero dei componenti, le nomine di parte, la prova del tentativo di accordo sul presidente e l'eventuale richiesta all'autorità designante, l'accettazione del presidente con data certa, le dichiarazioni dei componenti, il verbale di insediamento con la dichiarazione sul lodo e con le regole del procedimento.